2012年3月28日 星期三

高地價政策研究 A study of high land premium policy

前言 – 土地運用的重要性

古今中外,土地皆是財富的象徵。在封建時代,君主會把土地使用權作為賞賜,到近代以買賣房地產致富為目的的著名遊戲大富翁。也是把土地和財富掛鉤。那不只因為土地能進行各行各業的經濟活動,更因為土地資源是嚴重缺乏彈性的商品。人類數量在近數千年以來已經增長了數百倍,可是地球的面積郤沒怎樣增長過。

更甚的是,人類不是土地的唯一使用者,過去的土地開發已經讓不少生物絕種了,所以近年來對自然保育也是人類的重要議題。因此人類也不能毫不留情地開發土地。

背景 – 香港的特殊歷史背景

而在香港,土地供應的問題更是嚴重。英國政府當年得到了滿清政府割讓的香港島,很快便發覺土地不夠用,不惜放棄永久擁有香港島的權利,也要租借新界的地方。可是回歸之後,香港作為了一個特別行政區,實行一國兩制,和世界別的大大小小都市不同,香港的”範圍”不可能隨意增加。一般城市發展,大都是圍繞一個中心區域,一圈一圈的向外發展,例如倫敦,紐約,東京也是這種模式,可是香港受制於特別行政區的界線,不能在外圍增加土地。何況香港外圍唯一接鄰的深圳,如今也發展成一個大城市了。縱使文化上,經濟上早早有一定程度的融合,可是在政制上的融合,郤是至少在2047年以後才能研究的事。

開發土地方面,基於郊野公園條例和海岸公園條例,使得香港不至於變成一個除了高樓大廈之外什麼都沒有的環境。而香港市民普遍對環境保護的意識加強了,將來即使香港政府要移山填海也不是容易的事。

因此,香港的土地供應問題比世界任何地方還要棘手。可是自港英政府以來,香港政府有效地反過來利用土地供應問題來促進經濟發展,高地價政策就是當中的一種手段。

釋意 – 何謂高地價政策

高地價政策只是一個民間的名稱,從來沒有一位財政司會將高地價政策寫入財政預算案,甚至官方是否認高地價政策的存在。

然而,在香港市民眼中,高地價政策郤是瀝瀝在目。

香港政府的土地政策是由官方提供土地拍賣,價高者得,儘管政府空置的土地不少,會拿出來拍賣的郤不多,做成了土地供應緊張,也逼使地產商要出高價才能買得空地去興建新樓宇。

而政府心目中的底價跟拍賣的底價有所不同。好幾次市況淡靜時,拍賣價到不了政府心目中的底價,香港政府甚至寧願收回土地也不會平賣,通常是由拍賣官警告收回地皮以趨促發展商出價。而在二零一零年九月,一幅柴灣地皮就被收回。可見高地價並非單純是地產商的商業競爭做成,而是香港政府在背後一力促成。

限制土地供應,以價高者得的方式拍賣,加上絕不平賣土地,這三點就是做成高地價的原因。然而,這三點都是基於香港政府的政策,所以既即香港政府如何否認高地價政策,事實上,香港實施了高地價政策已經有幾十年了。

利敝 – 高地價是好事還是壞事

高地價政策當然有好處,不然香港政府也不會實施多年,但壞處也一步步的出現,因此改變高地價政策的呼聲也不少。

香港採取低稅率簡單稅制,不管薪俸稅還是利得稅就比歐美低,可是政府支出郤不少,以致長期處於結構式赤字。不過,實際上香港每年都有為數不少的財政盈餘。這除了外匯基金的收益,賣地的收入也是重要的一環。

在高地價政策下,香港政府靠賣地的收入來維持服務,而不用收取高昂的稅收。此舉對兩類型人士有利。

第一是本土基層人士,他們一方面享用政府福利,同時不需要將大部份收入繳交政府,而他們未有足夠能力買樓,高地價對他們的影響不大。因此高地價政策有助基層人士減輕財政壓力,從而增加向上流的能力。

第二是外資機構,低利得稅讓外資機構增加利潤,而外資初來甫到還不會賣入辦公室,不受高地價影響。所以高地價政策提供一個較好的營商環境去吸引外資,而促進香港的經濟發展。

而對於付款買地的一幫人,高地價政策也並非全是壞事。因為政府不斷推高地價,所以一般人買樓,在高買高賣的情況下,也能賺到錢。所以在提行高地價政策的初期,百業興旺,經濟蓬勃。

有利必有弊,在高地價政策實施了幾十年後,弊端逐漸浮現。

第一,雖然地價樓價會因通漲而升值,但毫無疑問地高地價政策將地價推得更高,使樓價長期跑嬴通漲。在政策實施初期差距還不大,但日子久了,地價和物價的差距擴大,買不起樓的人越來越多,即使買到樓,供樓也佔了生活開資的一大部份。那是一個很不健康的現象。

第二,租金跟隨樓價上升,隨著地價和物價的差距擴大,租金佔開支的比重也越來越明顯,使得高地價政策的影響波及一班買不起樓的本土基層人士。同時租金過高也損害了香港的營商環境。

第三,幾十年來,買樓是最能升值的投資,因為在高地價政策的推動下,樓價幾乎只升不跌。於是香港分成兩批人,就是有物業和沒有物業。有物業的一批人越來越富裕,而沒有物業的一批人則不變,做成貧富差距。當這差距越來越大時,引發很多社會矛盾。

第四,因為樓價幾乎只升不跌,所以地產相關行業,包括地產經紀,銀行按揭服務,成為香港經濟的主要動力。而其他行業,即使有利潤,也不及地產相關行業可觀。加上租金過高損害了香港的營商環境,形成今日地產金融獨大的局面。

改變 – 改變路難行

高地價政策就像毒品,初時用會飄飄然,長遠對健康不好,但要戒掉郤很痛苦。

首先香港政府要面對結構性赤字的問題,當沒有高地價政策,就不能指望賣地收入能足以維持財政開支。雖然以目前的財政儲備,尚可以接受數年的赤字,但長遠來說,若沒有高地價政策,就必須解決結構性赤字的問題。而解決結構性赤字的問題的方法,不外乎都是像加稅減福利減公務員等不易推行的方案。

而第二樣要面對的問題是發展商利用市場行為來抗衡。即使政府供應大量地皮,發展商可以透過扣起部分單位的方法來控制供應,而且即使地價大幅下調,發展商不一定要下調樓價,因為香港市民早已接受了用半生積蓄去買樓, 而樓價是視乎市場能接受水平,而不是成本。部分有社會責任的發展商或會相應地自願減價,但減價幅度不會很大。結果,若單純的平價賣地,只會增加發展商的利潤。所以若要調控樓價,最終必須干預樓市。

而干預樓市必定會帶來政治壓力,尤其是當一班業主的資產因政府實施的政策而縮水,做成的壓力會更大。

然而,即使不管政治壓力,單純要取消高地價政策也不是易事。前文提過高地價政策是由限制土地供應,以價高者得的方式拍賣,加上絕不平賣土地這三點做成。要改變高地價政策就必須改變這三點。當中加上絕不平賣土地最容易,那只是政府心態問題,只要政府願意就能改變。

而限制土地供應郤是大問題,世上沒有政府可以無限量供應土地,何況香港更是土地乏絕呢。即使政府自身不設限制,也難保證香港政府能供應足夠令地價下調的數量。

取消以價高者得的方式拍賣也有問題,因為以價高者得的方式拍賣本身是一個頗公平的賣地方式,若要改變這一點,就必須另找一個人人接受方式去賣地,例如政府定了一個地價,再在參加發展商中抽籤決定誰可以買…等等。不過,若香港政府能供應非常足夠的土地,維持以價高者得的方式拍賣也可能讓地價下調。

結論 – 只能舒緩而不能斷尾的絕症

高樓價的問題,不獨是香港要面對,世界各個大城市也要面對。
高地價政策只是加速了問題爆發,即使不再行高地價政策,早晚也要面對高樓價的問題。反而利用高地價政策去支持政府運作更有利。內地很多省市也以這態度來看待高地價政策,郤被中央政府叫停了。

畢竟,那不是一個健康的政策,不可能毫無節制地使用。香港在實施高地價政策的同時,也實施了公屋和居屋的政策來舒緩民間的壓力。

而我認為,要澈底取消高地價政策是不可行也不可能。而政府能做的是減輕高地價政策的力度,例如放寬土地供應的限制,降低政府的目標價,防止地價升幅過急以致推高樓價。

而調控樓價方面,減輕高地價政策力度還不如政策上主動干預樓市,以及加重公屋居屋等舒緩措施。

-----------------------------------------------------------------------------------

懶懶懶, 本來應在一些地方加點數據來支持, 例如過去數十年政府開支和收入的比較, 物價指數的升幅和樓價升幅的比較...等等. 但是我懶了.

文中吸納了不少人的觀點, 一篇好的論文應該要引用別人的觀點, 而不是吸收別人的觀點再重寫....
不過除了施永青先生之外, 我實在記不起我看過什麼人的文章了...而我也懶得重找

3 則留言:

  1. Good article. 不過有一點不明白,"第二是外資機構,低利得稅讓外資機構增加利潤,而外資初來甫到還不會賣入辦公室,不受高地價影響。所以高地價政策提供一個較好的營商環境去吸引外資,而促進香港的經濟發展。"

    外資機構在港雖然不買辦公室,但也要租地方吧,租金高昂,所以他們也受高地價影響吧?

    回覆刪除
    回覆
    1. 因為稅率低,所以就算租金比其他地方高少少,總體上有優勢。
      不過租金跟隨樓價越來越高,這個優勢越來越小,甚至已經穿了臨界點,
      反過來變成缺點。

      刪除